Система не была анархичной, но страны сохраняли гибкость в принятии мер по ограничению торговли, когда это было в их интересах. Когда возникали споры, процесс урегулирования споров в рамках ГАТТ обеспечивал основу для их разрешения с помощью нейтральной (но необязательной) арбитражной комиссии. Однако большинство споров в конечном итоге разрешалось путем политических переговоров.
В то время как в Соединенных Штатах и других странах, где закончилась "холодная война", элиты торговой политики считали существующую систему неудовлетворительной и принялись за ее совершенствование. Их решением стала ВТО и, в частности, ее Апелляционный орган.
Во время моей работы в качестве министра иностранных дел США я обнаружил, что даже среди высокопоставленных правительственных чиновников существует путаница в том, чем на самом деле занимается ВТО. Многие думали, что она устанавливает тарифные ставки и пишет правила торговли. На самом деле это организация, контролируемая членами, которая делает только то, что хотят все ее члены, пришедшие к консенсусу. Она гораздо больше похожа на торговую ассоциацию, чем на корпорацию. Я люблю говорить людям, что, когда вы думаете о ВТО, вы должны думать о двух вещах. Первая - это место, комната, где страны могут собраться вместе и договориться о новых правилах в отношении субсидий, рыболовства или любых других вопросов торговли. Другая - это зал суда, где страны могут разрешать торговые споры.
Как мы уже видели, зал переговоров существовал и до ВТО. Ключевым нововведением в Соглашении Уругвайского раунда 1994 года стал зал судебных заседаний - система разрешения споров ВТО. Это была большая надежда основателей ВТО. Торговые споры больше не будут решаться на переговорах между странами "грязными политиками". Вместо этого такие вопросы будут передаваться в ведение "беспристрастных" и "просвещенных" экспертов, решения которых будут обязательны для сторон. В центре этой новой судебной ветви международной торговой системы находился Апелляционный орган, которому было поручено пересматривать решения групп по разрешению споров, чтобы обеспечить верность правилам ВТО и последовательность всех решений.
Апелляционный орган и, соответственно, сама ВТО стали колоссальным и трагическим провалом не только для Соединенных Штатов, но и для всей мировой торговой системы. Давайте рассмотрим, что, как говорили американцам, мы получим от соглашения Уругвайского раунда, и что мы получили на самом деле. Сравнение дает убедительный обвинительный акт.
Нам говорили, что ВТО выровняет условия игры для американских рабочих, фермеров и предприятий; в обмен на снижение тарифов и отказ от части суверенитета мы получили взрывной дефицит торгового баланса.
Нам говорили, что система разрешения споров даст Соединенным Штатам возможность открыть рынки для наших товаров и услуг; вместо этого мы выиграли очень мало значимых дел, но при этом стали самой часто судимой страной в ВТО и понесли хотя бы частичные потери в 90 процентах дел, возбужденных против нас.
Нам говорили, что роль Апелляционного органа будет относительно скромной и будет заключаться лишь в том, чтобы обеспечить исправление наиболее вопиющих решений комиссий по разрешению споров; в итоге мы получили самовозвеличивающийся институт, который видит свою роль в том, чтобы совершенствовать и расширять, а не просто применять правила, согласованные странами-членами ВТО.
Нам говорили, что ВТО не представляет угрозы для суверенитета США, поскольку наши законы полностью соответствуют ее правилам; в итоге мы получили многократные решения Апелляционного органа, в которых американские законы были признаны не соответствующими действительности, что вынудило Конгресс отменить эти законы.
Когда мы согласились на вступление Китая в ВТО через пять лет после ее основания, нам сказали, что процесс разрешения споров даст нам инструменты, необходимые для того, чтобы Китай играл по правилам, отказался от своих нерыночных пристрастий и превратился в "ответственную заинтересованную сторону" в международной системе, основанной на правилах; вместо этого мы получили институт, который не только не смог дисциплинировать Китай, но и фактически способствовал его подъему на протяжении более двух десятилетий.
Нам говорили, что Апелляционный орган будет просто дополнять, а не подменять переговорную функцию ВТО; вместо этого мы получили безнадежный тупик в серьезных многосторонних торговых переговорах, поскольку многие страны, в первую очередь Китай, сочли, что лучше всего они могут отстаивать свои интересы в судебном процессе, а не на переговорах. В результате несправедливые правила и исключения, заложенные в Соглашение Уругвайского раунда, подорвали международную торговую систему и нанесли ущерб интересам США.
Короче говоря, нам обещали золотой век мировой торговли, а получилась полная неразбериха.
Плохая сделка для Америки
Как уже говорилось в главе 3, в ходе Уругвайского раунда, продолжавшегося с середины 1980-х до начала 1990-х годов, ГАТТ было поглощено ВТО. ВТО сохранила принципы ГАТТ о наиболее благоприятствуемой нации и национальном режиме. Но она включила в себя новые дисциплины и создала новую, обязательную для исполнения систему разрешения споров. Предполагалось, что эта система будет более эффективной, чем ГАТТ. А с точки зрения Соединенных Штатов, оно должно было расширить рынки, помочь выровнять условия игры и в целом улучшить положение рабочих, фермеров и предпринимателей. Как отметил президент Клинтон, когда соглашение Уругвайского раунда было принято Конгрессом, "настоящими победителями [в этом соглашении] являются рабочие-автомобилисты, бухгалтеры, инженеры, фермеры, работники связи - люди, которые теперь получат шанс получить большее вознаграждение за свой труд".1
Как все сложилось? Следующий график говорит сам за себя.
После создания ВТО в январе 1995 года торговый баланс США резко упал. Хотя часть резкого снижения баланса в торговле товарами была компенсирована положительным сальдо в торговле услугами, чистое ухудшение общего торгового баланса в период после 1995 года поразительно.
Торговый баланс США: Итого, товары, услуги
(Миллионы долларов 2020 года)
Источники: Бюро экономического анализа; Бюро переписи населения США, Отдел экономических показателей; Федеральный резервный банк Миннеаполиса.
Нарисованный в виде линии на графике, баланс торговли товарами резко падает вниз сразу после вступления США в ВТО. После контроля за влиянием инфляции общий дефицит торгового баланса увеличился в шесть раз с 1994 года до временного пика в 2006 году. Во время финансового кризиса 2008-9 годов наблюдалось временное сокращение дефицита, однако улучшение ситуации не было продолжительным. Средний реальный дефицит торгового баланса в период с 2010 по 2020 год в четыре раза превысил дефицит до вступления в ВТО в 1994 году. Цифры еще хуже, если учесть 2021 год, когда дефицит товаров и услуг вырос до 860 миллиардов долларов, а дефицит только товаров составил более 1 триллиона долларов.
В то же время после кратковременного всплеска в конце 1990-х годов медианный доход домохозяйств в США достиг плато, а затем в течение следующих пятнадцати лет падал.2 Вот вам и "шанс для